Arbeitsmigration nach Österreich in der Zweiten Republik

Von der christlichsozialen Regierung wird (ursprünglich als vorübergehende Maßnahme geplant) das „Inlandarbeiterschutzgesetz“ beschlossen. Nach diesem sollten Inländer*innen am Arbeitsmarkt bevorzugt werden. Arbeitgeber*innen mussten für die Einstellung ausländischer Arbeitskräfte eine eigene Genehmigung (Beschäftigungsbewilligung) einholen, die nur nach positiver Prüfung der Arbeitsmarktlage gewährt werden durfte. Diesem Grundprinzip folgt die Regulierung der „Ausländerbeschäftigung“ in Österreich bis heute.

Bundeskanzler Schuschnigg verbietet, dass Ausländer*innen Betriebsräte werden können.

Am 22. August wird die sogenannte „Ausländerpolizeiverordnung“ beschlossen, die die Einreise und den Aufenthalt von „Fremden“ im Deutschen Reich regelt.

Die deutsche „Reichsverordnung über ausländische Arbeitskräfte“ – in Deutschland beschlossen am Ende der Weimarer Republik 1933 – tritt auch für das Gebiet des ehemaligen Österreich in Kraft. Neben der Beschäftigungsbewilligung für Arbeitgeber*innen wird damit auch eine verpflichtende Arbeitserlaubnis für ausländische Arbeitnehmer*innen eingeführt.

Auch in Österreich ist Zwangsarbeit ein Kennzeichen des nationalsozialistischen Systems. Der aus dieser Zeit stammende – euphemistische – Begriff „Fremdarbeiter“ bleibt bis Ende der 1960er Jahre die gängige Bezeichnung für ausländische Arbeitskräfte.

Durch das Rechtsüberleitungsgesetz wird die „Reichverordnung über ausländische Arbeitskräfte“ in österreichisches Recht transformiert. Formal bleibt sie bis 1976 in Kraft, spielt aber in der Praxis für die „Anwerbepolitik“ der 1960er und frühen 1970er Jahre keine Rolle.

Ende 1945 halten sich nach Schätzungen eine Million ausländischer Staatsbürger*innen und Staatenlose in Österreich auf. Die meisten davon wandern in den nächsten Jahren aus – ein Teil der (v.a. deutschsprachigen) Flüchtlinge wird im Lauf der nächsten Jahre integriert.

Das Betriebsrätegesetz bestimmt, dass Nicht-Staatsbürger*innen zwar das aktive, nicht aber das passive Wahlrecht bei Betriebsratswahlen haben.

Das erste Fremdenpolizeigesetz, das die Aufenthaltsberechtigung und deren Verlust regelt, wird beschlossen.

Erste Phase von „Anwerbungen“ österreichischer Firmen im Ausland und Zuzug von Arbeitsmigrant*innen. Die staatliche Politik folgt der Idee des „Rotationsprinzips“ – die „Fremd-“ oder „Gastarbeiter*innen“ sollen nach einigen Jahren Beschäftigung wieder in ihre Heimat zurückkehren, an eine dauerhafte Niederlassung und Integration in Österreich ist nicht gedacht. Der jährliche Durchschnitt des Wanderungssaldos beträgt + 6.393.

Das im Dezember 1961 geschlossene Raab-Olah-Abkommen der Sozialpartner (ÖGB, Wirtschaftskammer) enthält auch einen Passus über die Beschäftigung von ausländischen Arbeitskräften, der einen Kompromiss zwischen dem Wunsch der Wirtschaft nach Liberalisierung des Arbeitsmarktes und den Bedenken der Gewerkschaft darstellt. Orientierung am Schweizer Modell, verbunden mit dem Ziel, Ausländer*innen nur als vorübergehende Zusatzkräfte zu bestimmten Sektoren des Arbeitsmarktes zuzulassen. Im Falle von schlechten konjunkturellen Entwicklungen sollen die „Gastarbeiter*innen“ wieder zurückgeschickt werden können.

In der auf dem Raab-Olah-Abkommen aufbauenden Kontingentvereinbarung der Sozialpartner wird für 1962 ein Kontingent von 47.000 Ausländer*innen festgelegt. Im Rahmen dieses Kontingents müssen Unternehmer*innen nicht nachweisen, dass für einen bestimmten Arbeitsplatz keine inländische Arbeitskraft gefunden werden konnte. Die Zahlen werden im Lauf der nächsten Jahre sukzessive erhöht, auch die Ausnützungsrate steigt. Die Bundeswirtschaftskammer errichtet für die Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte eigene Anwerbestellen im Ausland.

Zwischenstaatliches Abkommen zur Regelung der Arbeitsmigration aus Spanien. Es ist das erste Anwerbeabkommen, das Österreich mit einem anderen Staat schließt. In der Praxis bleibt es bedeutungslos.

Zweites Anwerbeabkommen Österreichs mit der Türkei.

Drittes Anwerbeabkommen Österreichs mit Jugoslawien.

Auf dem Wiener Ostbahnhof wird ein provisorisches Arbeitsamt für „Gastarbeiter“ eingerichtet.

„Hochphase“ im Zuzug ausländischer Arbeitskräfte; wirtschaftliche Hochkonjunktur. Der jährliche Durchschnitt des Wanderungssaldos beträgt + 23.498. Die „Gastarbeiter*innen beschäftigung“ erreicht 1973 mit ca. 230.000 Personen ihren Höhepunkt, das entspricht einem Anteil von 8,7 Prozent am gesamten Arbeitskräftepotential. Bereits seit den 1960er Jahren kommt die Mehrzahl der Arbeitsmigrant*innen nicht über den offiziellen Weg der Anwerbung, sondern reist als TouristIn in Österreich ein und „repariert“ den rechtlichen Status, nachdem ein Arbeitsplatz gefunden ist. Während die Gewerkschaft dieses System der „Touristenbeschäftigung“ ablehnt, wird es von der Wirtschaftskammer vehement verteidigt.

Die „Kolaric-Plakate“ werden affichiert. Sie sind eine erste wichtige Aktion der Politik gegen Ausländer*innenfeindlichkeit in Österreich.

Abbau von ausländischen Arbeitskräften. Als eine der ersten Maßnahmen wird 1974 die „Touristenbeschäftigung“ beendet. Der jährliche Durchschnitt im Wanderungssaldo beträgt – 11.109. Rezession aufgrund der ersten Erdölkrise. Das Scheitern des Rotationsprinzips und die Entwicklung zum dauerhaften Aufenthalt (Familiennachzug) wird deutlich. Erste sozialwissenschaftliche Studien im Auftrag der Sozialpartner oder von Gebietskörperschaften beschäftigen sich u.a. mit Fragen von „Rotation“ und „Integration“.

Auf Grund der Verhandlungen mit den Sozialpartnern erfolgt ein Erlass des Sozialministeriums zur stufenweisen Erschwernis der Zuwanderung. Einführung der Landesverhältniszahl (Orientierung der Bewilligungen an der Zahl der beschäftigten Ausländer*innen im Verhältnis zur Zahl der unselbständig Beschäftigten insgesamt in einem Bundesland).

Das Arbeitsverfassungsgesetz löst das Betriebsratsgesetz von 1947 ab. Nach wie vor steht ausländischen Arbeitskräften das aktive nicht aber das passive Wahlrecht zu.

Das Ausländerbeschäftigungsgesetz (AuslBG), das die Neuzulassung ausländischer Arbeitskräfte zum österreichischen Arbeitsmarkt regelt, tritt in Kraft. Bis dahin waren auf Sozialpartnereinigungen beruhende Erlässe des Sozialministers und – als gesetzliches Regelwerk – die Reichsdeutsche Ausländerverordnung aus dem Jahr 1933 die Basis für die Arbeitsaufnahme in Österreich. Kernbestimmung des AuslBG ist der Generalvorbehalt, dass Ausländer*innen nur dann beschäftigt werden dürfen, wenn die Lage und die Entwicklung des Arbeitsmarktes sowie wichtige öffentliche und gesamtgesellschaftliche Interessen dies zulassen. Zum ersten Mal wird mit dem Gesetz eine legale Basis für die Kontingentvereinbarungen der Sozialpartner getroffen – ironischerweise zu einem Zeitpunkt, als diese Kontingente rapide an Bedeutung verlieren.

Der jährliche Durchschnitt im Wanderungssaldo beträgt + 3.678. Insbesondere die schlechtere wirtschaftliche Lage führt am Beginn der 1980er zum „Abbau“ ausländischer Arbeitskräfte. 1984 gibt es in Österreich 138.710 registrierte ausländische Arbeitskräfte, das entspricht einem Anteil von 5,1 Prozent am Arbeitskräfteangebot.

Beginn der zweiten Migrationsphase. Der jährliche Durchschnitt im Wanderungssaldo beträgt + 12.392.

Novelle des Fremdenpolizeigesetzes von 1954: Erstmals wird die Frage der Aufenthaltssicherheit erörtert; die Gestaltungskompetenz in der Migrationspolitik verlagert sich mit dieser Novelle immer mehr vom Sozial- zum Innenministerium. Die sozialpartnerschaftlich hinter verschlossenen Türen verhandelte Einwanderungspolitik wird – insbesondere durch die Erfolge der FPÖ unter Jörg Haider – verstärkt zum öffentlich diskutierten Thema.

Hochphase in der Zuwanderung. Der jährliche Durchschnitt im Wanderungssaldo beträgt + 67.610. Wirtschaftliche Hochphase. Kriege im ehemaligen Jugoslawien führen zu verstärkter Flüchtlingsmigration nach Österreich. 1994 öffnet Österreich seinen Arbeitsmarkt für jene bosnischen Flüchtlinge, die zwar kein Asyl wohl aber ein „befristetes Aufenthaltsrecht“ erhalten hatten. 1998 wird „gut integrierten“ Bosnien-Flüchtlingen ein unbefristetes Aufenthaltsrecht zugestanden.

Einführung der sogenannten Bundeshöchstzahl durch eine Reform des Ausländerbeschäftigungsgesetzes. Die Bundeshöchstzahl legt fest, dass nicht mehr als 10 Prozent der Beschäftigten in Österreich (seit 1994: 8 Prozent) ausländische Staatsbürger*innen sein dürfen. Für die Länder existieren entsprechende Landeshöchstzahlen. Eine Überschreitung der Bundeshöchstzahl ist möglich, wenn der/die für Arbeitsmarktagenden zuständige Minister*in dies per „Bundeshöchstzahlenüberziehungsverordnung“ festlegt.

Der jährliche Durchschnitt im Wanderungssaldo beträgt 1994/1995 + 10.271. Ab 1993 kommt es zu einer Verschärfung der Zuwanderungsbestimmungen durch restriktivere Gesetze.

Mit 1. Jänner tritt ein neues Fremdengesetz und mit 1. Juli ein neues Aufenthaltsgesetz in Kraft, das eine jährliche Gesamtquote in der Neuzuwanderung etabliert. Durch das Fremdengesetz wird eine klare Trennung von Tourist*innenvisa und Einwanderungsvisa vorgenommen, letztere müssen vom Ausland aus beantragt werden, die nachträgliche Legalisierung von als Tourist*innen eingereisten Arbeitsmigrant*innen wird so unterbunden.

Die FPÖ organisiert das „Antiausländervolksbegehren“ „Österreich zuerst“, das von 416.531 Österreicher*innen (7,35 Prozent der Wahlberechtigten) unterschrieben wird. Diesem folgt das „Lichtermeer“ vom 23.1.1993, bei dem rund 250.000 Personen gegen Ausländer*innenfeindlichkeit und Rassismus demonstrieren.

Österreich wird Mitglied von EU und EWG. Für EU-Bürger*innen gelten dieselben Aufenthalts- und Beschäftigungsbestimmungen in Österreich wie für österreichische Arbeitnehmer*innen.

Mit 1. Jänner tritt das sogenannte „Integrationspaket“ der SPÖ-ÖVP-Koalition in Kraft. Die fremdenpolizeilichen Bestimmungen werden im Fremdengesetz mit dem Aufenthalts- und Einwanderungsgesetz zusammengefasst (Fremdengesetz 1997). Als Grundprinzip gibt die Regierung die Aufenthaltsverfestigung an. Die Unterscheidung von befristetem „Aufenthalt“ und dauernder „Niederlassung“ wird gesetzlich festgeschrieben. Integration soll vor Neuzuwanderung stehen. Das Ausländerbeschäftigungsgesetz bleibt in Grundzügen unverändert, Änderungen gibt es im Arbeitslosenversicherungs- und im Asylgesetz (Asylgesetz 1997). 1998 und in den folgenden Jahren werden die „Quoten“ sowohl für den Zuzug von Arbeitsmigrant*innen wie auch für Familienzusammenführung empfindlich gesenkt. Das „Integrationspaket“ regelt auch die Beschäftigung von Saisonarbeitskräften, die zunehmend an Bedeutung gewinnt.

Die EU erlässt eine Richtlinie gegen ethnische Diskriminierung am Arbeitsplatz und in anderen Bereichen, die bis Juli 2003 umgesetzt werden sollte.

Der „Integrationserlass“ öffnet den Arbeitsmarkt vor allem für nachgezogene Familienmitglieder.

Jänner: Die EU-Kommission fordert die österreichische Regierung auf, das passive Wahlrecht für Ausländer*innen bei Arbeiterkammer- und Betriebsratswahlen innerhalb von zwei Monaten einzuführen. In Bezug auf die Arbeiterkammerwahlen erfolgt die Änderung rasch, eine entsprechende Reform des Arbeitsverfassungsgesetzes, die Nicht-Staatsbürger*innen auch die Kandidatur als Betriebsrat/-rätin erlaubt, dauert allerdings bis 2006.

9. Juli: Die ÖVP-FPÖ-Regierung beschließt ihr „Ausländerpaket“. Migrant*innen können nun nach fünf Jahren ununterbrochenem legalem Aufenthalt ein sogenanntes „Niederlassungszertifikat“ erhalten, das sie von den Bestimmungen des Ausländerbeschäftigungsgesetzes befreit. Umstritten sind insbesondere zwei Komponenten des „Ausländerpakets“: Die Ausweitung der Saisonnier-Regelung sieht vor, dass Saisonkräfte künftig auch zweimal hintereinander beim selben Betrieb für sechs Monate arbeiten können. Danach muss mindestens zwei Monate pausiert werden. Alle Wirtschaftsbranchen können Saisoniers beschäftigten; die Saisonier-Quote darf lediglich im Jahresschnitt nicht überschritten werden. Durch die erzwungene Unterbrechung der Beschäftigung, haben Saisoniers keine Chance auf einen durchgehenden Aufenthalt und die damit verbundenen Rechte. Das so genannte „Integrationspaket“ (als Teil des „Ausländerpakets“) verpflichtet Zuwander*innen zu Deutschkursen. Bei Nichtbewältigung innerhalb von vier Jahren drohen Sanktionen bis hin zum Verlust der Aufenthaltsgenehmigung. Die Einreise von „Schlüsselarbeitskräften“ wird durch die Reform erleichtert; ansonsten wird die Einreisepolitik restriktiv ausgelegt. Das Ausländerpaket tritt am 1. Jänner 2003 in Kraft.

Der Wiener Landtag beschließt am 13. Dezember mit den Stimmen von SPÖ und Grünen das Ausländerwahlrecht auf Bezirksebene. Damit können erstmals in Österreich „Angehörige von Drittstaaten“ ihre Vertretung selbst wählen und gewählt werden. 2004 hebt der Verfassungsgerichtshof auf gemeinsamen Antrag von ÖVP und FPÖ das Wahlrecht mit der Begründung wieder auf, dass die österreichische Staatsbürgerschaft eine unbedingt notwendige Voraussetzung für die Ausübung des Wahlrechts sei.

1. Mai: Die Europäische Union erhält zehn neue Mitgliedsstaaten. Für Arbeitnehmer*innen aus den neuen EU-Mitgliedsstaaten (mit Ausnahme Zyperns und Maltas) wird die Möglichkeit einer Übergangfrist hinsichtlich des Zugangs zum Arbeitsmarkt der bisherigen EU-Mitgliedsstaaten eingeführt. Hiernach können die „alten EU-Mitgliedsstaaten“ nach zwei, weiteren drei und wiederum zwei Jahren entscheiden, inwiefern sie ihren Arbeitsmarkt für die neuen EU-Bürger*innen öffnen. Österreich kündigt von vornherein an, seinen Arbeitsmarkt volle sieben Jahre lang geschlossen halten zu wollen. Gemeinsam mit Deutschland erhält Österreich zudem eine Sonderregelung wonach auch die Dienstleistungsfreiheit für Unternehmen aus den „neuen“ Mitgliedstaaten in bestimmten Sektoren aufgehoben wird. Durch denselben Nationalratsbeschluss wird auch der Ausschluss von Saisonniers vom Bezug des Arbeitslosengeldes – auch wenn sie ein Jahr ununterbrochene Beitragsleistung vorweisen können – gesetzlich festgeschrieben.

Mit 1. Juli tritt ein neues Gleichbehandlungsgesetz in Kraft, mit dem Österreich – wenige Tage vor dem Ablauf der Umsetzungsfrist – zwei Antidiskriminierungs-Richtlinien der EU umsetzt: Künftig darf niemand aufgrund seines Geschlechts, Alters, seiner ethnischen oder Religionszugehörigkeit sowie aufgrund seiner sexuellen Orientierung benachteiligt werden. Von der Opposition wird die getroffene Umsetzung als zu wenig weitgehend kritisiert.

Mit 1. Jänner tritt das 2005 von der schwarz-blauen Regierung gemeinsam mit der SPÖ beschlossene sogenannte „Fremdenrechtspaket“ in Kraft. Es umfasst im Wesentlichen das Asylgesetz 2005, das Fremdenpolizeigesetz 2005 sowie das Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz 2005. Zu den zahlreichen umstrittenen Neuerungen zählen u.a. die Zwangsernährung von Hungerstreikenden in Schubhaft, die Verpflichtung seitens der asylwerbenden Person Traumatisierung nachzuweisen und die Erweiterung von Verpflichtungen der Migrant*innen im Rahmen der „Integrationsvereinbarung neu“. Durch diese Reform können erneut auch Kinder und Jugendliche, die in Österreich aufgewachsen sind in eine – ihnen oft kaum bekannten – „Heimat“ abgeschoben werden, wenn sie in Österreich straffällig werden. Sogenannte „Scheinehen“ und -adoptionen, die zuvor lediglich Verwaltungsübertretungen darstellten, wurden durch das „Fremdenrechtspaket“ zu Visum für Drittstaatsangehörige, die besonders gut ausgebildet sind oder in sogenannten Mangelberufen arbeiten. Es ist also hauptsächlich von der Bildung des Bewerbers und von den Bedürfnissen des österreichischen Arbeitsmarktes abhängig, ob jemand eine solche Karte bekommt. Auch Familienangehörige eines Bewerbers können die Rot-Weiß-Rot-Karte erhalten und somit in Österreich leben und arbeiten. Die Einführung von einem Punkte-System stützt sich auf die Hoffnung, mehr Facharbeiter zu gewinnen.

Vergleichbar mit der US-amerikanischen Green Card und der europäischen Blue Card wurde mit 1. Juli 2011 die Rot-Weiß-Rot-Karte eingeführt. Diese Karte ist ein auf 12 Monate befristetes (NAG 2005). Neue EU Richtlinien (Single Permit Directive 2011/98/EU) mussten umgesetzt werden: Antragsverfahren für Drittstaatsangehörige wurden vereinfacht und eine breitere Rechtsgrundlage für „reguläre“ Migrant*innen geschaffen.

Die Ausführung des Systems der Rot-Weiß-Rot Karte erfordert die Änderung des Ausländerbeschäftigungsgesetzes (AuslBG) und des Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetzes Straftatbeständen.

Das Integrationsgesetz führt Verpflichtungen zu Integrationsleistungen ein, die von den staatlichen Institutionen und von der Bevölkerung zu erbringen sind, bedroht aber nur Migrant*innen mit Sanktionen, wenn die Integration nicht rasch genug gelingt.